قبل عام من الآن اعد الأكاديمي والباحث المتميز الدكتور / عبد الباقي شمسان أستاذ علم الاجتماع السياسي في جامعة صنعاء دراسة عميقة ومتميزة تحت عنوان : ( اللامركزية الإقليمية في الجمهورية اليمنية – مقاربة من منظور الحكم الجيد ) وقام بتقديمها في الندوة الفكرية التي نظمها المنتدى الاجتماعي الديمقراطي في 9 ديسمبر 2010 م في إطار مشروع ( نحو حكم محلي يعزز مبادئ الشفافية والحكم الجيد ) بالتعاون مع التحالف اليمني للشفافية ومكافحة الفساد ( وهما من مؤسسات المجتمع المدني ) في العاصمة صنعاء ، ولا زال يقدمها في في سلسلة من الندوات في صنعاء ومحافظات اخرى , وكان اخرها الندوة التي اقامها ايضا المنتدى الاجتماعي الديمقراطي بالتعاون مع مؤسسةالمستقبل يوم الاربعاء الموافق 25/1/2012م , والدراسة تثير الكثير من القضايا والأفكار الهامة جدا حول اللامركزية والحكم المحلي والشفافية والحكم الجيد وغيرها ، وكأنها كانت دراسة استشرافية للمستقبل القريب جدا ، الذي بدأت الثورة الشبابية الشعبية السلمية في رسم ملامحه من فجر يوم 12 فبراير 2011 م . ومما يزيد من أهمية الدراسة أن جميع مواضيعها تدخل في صميم أهداف الثورة الشبابية الشعبية السلمية وفي صميم المشاكل والمعضلات التي على الثورة الشروع بحلها وعلى رأسها قضية المحافظات الجنوبية تمهيدا لبناء الدولة المدنية الحديثة التي ينشدها الجميع . كل ذلك دفعني إلى إعداد هذه القراءة العابرة ( والتي تؤكد وتحث على القراءة المتأنية والعميقة للدراسة ولا تحل محلها ) ووضعها بين أيدي الثوار والقوى السياسية والقراء والمطلعين والمهتمين بهذه القضايا المصيرية التي سوف تشكل مستقبل اليمن الجديد . أعدت الدراسة في ( 103) صفحة من القطع الكبير وتم تقسيمها إلى: مقدمة وخمسة فصول وخاتمة وتوصيات وقد توزعت فصولها الخمسة على العناوين التالية : الفصل الأول : الإطار النظري الفصل الثاني : المنظومة القانونية الناظمة للعلاقة بين السلطة المركزية والأقاليم الفصل الثالث : اللامركزية متن الانتماء وحقل الاشتغال الفصل الرابع : الهيئات المحلية المنتخبة الفصل الخامس : مطلب اللامركزية قوة احتجاج / اقتراح وهذه قراءة عامة لجميع فصولها للتعريف بمضمونها واهم الأفكار والإشكاليات والقضايا التي تناولتها : الفصل الأول : الإطار النظري تناول هذا الفصل مجموعة من القضايا والمفاهيم التي شكلت صلب الدراسة وجوهرها ابتداءا باستعراض مفاهيم الإدارة المحلية والأشكال التي يمكن أن تأخذها وانتهاءا بمفهوم الحكم الجيد والتطور التاريخي للمطالب السياسية اليمنية بالإدارة المحلية والحكم المحلي وفك الارتباط وما يرتبط بكل تلك القضايا من إشكاليات نظرية وتطبيقية : 1 – الإدارة المحلية : تورد الدراسة التعريف التالي للإدارة المحلية : بأنها أسلوب من أساليب الإدارة العامة للدولة يتم بمقتضاه تقسيم إقليم الدولة إلى وحدات ذات طابع محلي تتمتع بشخصية اعتبارية وتمثلها مجالس محلية منتخبة من أبنائها لإدارة مصالحها تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية . وتذكر الدراسة بأن العوامل التي دعت إلى قيام الإدارة المحلية تتمثل في : - التغير الحادث في وظائف الدولة استجابة لتطور المجتمع - أسباب إدارية : تخفيف الأعباء عن السلطة المركزية - أسباب سياسية : استيعاب الجهود والطاقات الشعبية في إدارة مصالحه وشئونه - أسباب اقتصادية وتنموية : توفير الوقت والجهد والتكاليف وضمان أفضل النتائج التنموية - أسباب اجتماعية : مراعاة احتياجات المجتمعات المحلية بما يتناسب مع ظروفها واحتياجاتها 2- المركزية المعتدلة ( عدم التركيز الإداري ) : وهي عبارة عن تفويض من قبل المؤسسات المركزية لموظفين يمثلونها في الأقاليم 3- اللامركزية الإدارية : وهذا النوع من اللامركزية ينقسم إلى قسمين : 1- اللامركزية المرفقية : وتتمثل في إنشاء هيئات إدارية يمنحها القانون الشخصية القانونية والاستقلالية الإدارية والمالية عن السلطة التي انشاتها . 2- اللامركزية الإقليمية : وتتمثل في توزيع الوظيفة الإدارية بين الحكومة المركزية وهيئات محلية منتخبة تمارس مهامها تحت إشراف ورقابة المؤسسات المركزية . واللامركزية الإقليمية بهذا الشكل ترتبط بالنظام الديمقراطي وهي مرادفة للحكم المحلي . 4- الحكم المحلي : توضح الدراسة أن هناك ثلاث رؤى للحكم المحلي : - الأولى ترى أن الحكم المحلي هو مرادف للإدارة المحلية - الثانية ترى أن الحكم المحلي يختلف عن الإدارة المحلية من خلال أربعة معايير هي : 1- معيار السلطة : فهي واسعة في الحكم المحلي واقل في الإدارة المحلية 2- معيار شكل الدولة : فالإدارة المحلية تكون في الدولة البسيطة والحكم المحلي يكون في الدولة المركبة ( الفيدرالية ) 3- معيار الانتخاب : فالحكم المحلي ينتخب جميع أعضاؤه بينما الإدارة المحلية تتم بالتعيين أو المزاوجة بين التعيين والانتخاب 4- معيار الاختصاص : الحكم المحلي صاحب اختصاص أصيل بموجب القانون أما الإدارة المحلية فهي مفوضة بالصلاحيات من قبل المركز - الرؤية الثالثة ( الرؤية التي تعتمدها الدراسة ) وهذه الرؤية تميز بوضوح بين الإدارة المحلية والحكم المحلي من خلال المعايير التالية : - النشأة : الإدارة المحلية تنشا بموجب القانون أما الحكم المحلي فينشا بموجب الدستور - الارتباط : الإدارة المحلية ترتبط بالتنظيم الإداري للدولة أما الحكم المحلي فيرتبط بشكل النظام السياسي للدولة - الوظيفة : الإدارة المحلية تمارس وظائف إدارية أما الحكم المحلي فهو يمارس وظائف تنفيذية وتشريعية وقضائية وإدارية - الموطن : الإدارة المحلية تكون في الدولة البسيطة أما الحكم المحلي فيكون في الدولة المركبة ( الفيدرالية ) - مدى ثبات الاختصاص : الإدارة المحلية اختصاصاتها قابلة للزيادة والنقصان حسب القانون أما الحكم المحلي فاختصاصاته ثابتة نسبيا بموجب الدستور - الرقابة : الإدارة المحلية تخضع لرقابة مباشرة من قبل السلطة المركزية أما الحكم المحلي فانه يخضع لرقابة غير مباشرة - القوانين المطبقة : الإدارة المحلية تخضع للقوانين السارية أما الحكم المحلي فانه يخضع لقوانين خاصة به وصادرة عن سلطته التشريعية 5- المخ لاف : هو تقسيم إداري قديم يرجع إلى ما قبل الإسلام كالمقاطعة والإقليم والمحافظة في الوقت الحالي وقد قسمت اليمن في عهد الرسول (ص) إلى ثلاثة مخاليف هي : مخلاف صنعاء ومخلاف الجند ومخلاف حضرموت 6- الفيدرالية : نظام سياسي للحكم تقسم فيه الدولة إلى عدد من الوحدات الإدارية / السياسية تدير كل وحدة منها شئونها الداخلية بنفسها باستقلالية كبيرة عن المركز ما عدا بعض المهام التي تتولاها السلطة المركزية حسب الدستور 7 - مفهوم الحكم الجيد : ترى الدراسة أن الحكم الجيد هو ذلك الحكم التي تتوثق فيه الصلة بين الديمقراطية والتنمية , أي أن الحكم الجيد يقوم على ركيزتين أساسيتين هما الديمقراطية كإطار للحكم والتنظيم السياسي والتنمية الإنسانية كغاية عليا وهدف أسمى , وان هذه الصلة تتحقق من خلال توفر عدد من المعايير حددتها أدبيات البنك الدولي لمنطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا بمعيارين أساسيين هما : المعيار الأول : التضمينية بمعنى أن يضمن الحكم المعاملة المتساوية والمشاركة المتساوية لجميع المواطنين المعيار الثاني : المسائلة وذلك يعني حق الشعب في مسائلة حكومته حول كيفية استعمالها للسلطة والموارد , والمسائلة تقتضي ( الشفافية والتنافسية ) أما منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية فقد حددت أربعة معايير للحكم الجيد هي : 1- دولة القانون 2- إدارة القطاع العام 3- السيطرة على الفساد 4- خفض النفقات العسكرية غير أن برنامج الأممالمتحدة الإنمائي قد وضع احد عشر معيارا للحكم الجيد تتمثل في : 1- المشاركة : حق الترشيح والانتخاب 2- حكم القانون : مرجعية القانون وسيادته على الجميع 3- الشفافية : توفر المعلومات الدقيقة وإتاحتها للجميع للاطلاع عليها 4- حسن الاستجابة : قدرة المؤسسات على تلبية حاجات المجتمع 5- التوافق : التوسط بين الحاجات المتعددة والمتعارضة 6- المساواة : إعطاء الجميع رجالا ونساءا فرصا متساوية 7- الفعالية : القدرة على تنفيذ المشاريع 8- المحاسبة : وجود نظام متكامل للمحاسبة والمسائلة السياسية والرقابة 9- الرؤية الإستراتيجية : فهم مطالب وحاجات المجتمع وطرق تلبيتها 10- الإدارة الاقتصادية والاجتماعية العاقلة والرشيدة 11- التوازن الجندري : تمكين المرأة وتوسيع مشاركتها وإعطائها الحقوق الكاملة كالرجل - التطور التاريخي ( المسار التاريخي ) للمطالب السياسية في الإدارة المحلية / الحكم المحلي / الفيدرالية / وصولا إلى فك الارتباط : في رصدها للمسار التاريخي لهذه المطالب تخلص الدراسة إلى : - أن كافة اللقاءات الممهدة للوحدة اليمنية ابتداءا باتفاقية القاهرة عام 1972م وانتهاءا باتفاق إعلان الوحدة اليمنية وتنظيم الفترة الانتقالية في ابريل 1990م ومحضر اجتماع لجنة التنظيم السياسي الموحد في 5 مايو 1990م لم تشر بشكل صريح أو ضمني لمسالة تنظيم العلاقة بين المركز والفروع - إن أول إشارة إلى الإدارة المحلية كانت في دستور الجمهورية اليمنية في المواد ( 4 و 117 و 118 و 119 ) التي تحدثت عن ممارسة الشعب للسلطة من خلال الهيئات المحلية المنتخبة ومنحها الشخصية الاعتبارية - صدور قانون الإدارة المحلية لسنة 1991م والذي لم يترجم عمليا بسبب الصراعات السياسية بين أجنحة الحكم - أما الحديث عن اللامركزية كرؤية ابعد من الإدارة المحلية فقد جاءت في المحطات التالية : - أطروحات اغلب الأحزاب السياسية في أول انتخابات برلمانية بعد الوحدة - وثيقة العهد والاتفاق لحل الخلافات السياسية قبل حرب 1994م - طلبات المؤسسات الدولية المانحة وبرنامج الأممالمتحدة الإنمائي - اقتراحات بعض الأحزاب والشخصيات السياسية كحزب رابطة أبناء اليمن للفيدرالية كحل للمشكلة اليمنية - مشروع اللقاء المشترك للإصلاح السياسي الشامل في 26 نوفمبر 2005م - رؤية الإنقاذ الوطني الصادرة عن اللجنة التحضيرية للحوار الوطني في 2009م - المطالبة بفك الارتباط من قبل الحراك الجنوبي كتعبير عن الأساليب والممارسات المتبعة من قبل الحزب الحاكم في المحافظات الجنوبية والشرقية وإحساس أبناء الجنوب بالظلم والإقصاء والتهميش - صدور قانون السلطة المحلية عام 2000م وما أعقبه من انتخابات للمجالس المحلية - صدور القانون رقم 18 لسنة 2008م الذي نص على انتخاب المحافظين بصورة غير مباشرة وما تلاه من انتخابات قاطعتها أحزاب اللقاء المشترك الفصل الثاني المنظومة القانونية الناظمة ( المنظمة ) للعلاقة بين السلطة المركزية والأقاليم تتناول الدراسة في هذا الفصل مجموعة الإجراءات القانونية التي نظمت العلاقة بين السلطة المركزية والأقاليم ( المحافظات ) بشقيها الدستوري والقانوني , وترى الدراسة أن التعرف على هذه المنظومة يمكننا من معرفة : - مدى استجابة النص القانوني لمعايير الحكم الجيد أولا . - طبيعة اللامركزية الإقليمية المتبعة حاليا ( أهي إدارة محلية أم حكم محلي ) بناءا على المؤشرات الأكاديمية المذكورة ثانيا . وترى الدراسة إن اللامركزية المتبعة في اليمن يتم تداولها بعدد من المسميات الفضفاضة والمتباينة الدلالة وذلك يرجع إلى القصور المعرفي والنظري من ناحية , والرغبة في طرح مصطلح فضفاض يصعب ضبطه مرجعيا ويمكن استغلاله سياسيا من ناحية أخرى , وتتجسد هذه المنظومة بالدستور وقوانين السلطة المحلية ولوائحها التنفيذية : - أما الدستور فقد تطرق إلى هذه القضية في : - المادة رقم ( 145 ) التي تتحدث عن تقسيم أراضي الجمهورية إلى وحدات إدارية ( محافظات ) - المادة رقم ( 146 ) التي تشير إلى تمتع الوحدات الإدارية ( المحافظة ) بالشخصية الاعتبارية - والمادة رقم ( 147 ) التي تشير إلى أن الوحدات الإدارية جزء من سلطة الدولة وان المحافظين محاسبين ومسئولين أمام رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء وان قراراتهما ملزمة لهم ويجب عليهم تنفيذها في جميع الأحوال . وكل تلك النصوص تتحدث عن إدارة محلية ينظمها القانون وليس حكما محليا . - أما القوانين فاهمها قانون السلطة المحلية رقم 4 لسنة 2000م والقانون رقم 18 لسنة 2008م ولوائحهما التنفيذية والتي حددت الأساس التشريعي والقانوني للانتقال إلى نظام السلطة المحلية الذي يقوم على مبدأ اللامركزية الإدارية والسياسية وتوسيع المشاركة الشعبية , وحددت طبيعة الأجهزة التنفيذية في المحافظات والمديريات ومهامها وعدد أعضائها وعلاقتها بالسلطة المركزية والشروط الواجب توفرها في رؤساءها وأمنائها العامون ورؤساء اللجان المتخصصة وطرق انتخابهم . - وقد حدد القانون جوهر عمل الهيئات المحلية المنتخبة ب : اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدات الإدارية والرقابة الشعبية والإشراف على الأجهزة التنفيذية للسلطة المحلية ومسائلتها ومحاسبتها . وتبين الدراسة أن الوضعية الحالية لطبيعة السلطة المحلية وعلاقتها بالسلطة المركزية تتسم بأنها علاقة هرمية تقف السلطة المركزية على قمة الهرم والمحافظ في وسطه والوحدات الإدارية في قاعدته , وتمارس فيها السلطة بشكل تنازلي من الأعلى إلى الأسفل الأمر الذي افقد السلطة المحلية أدنى درجات الاستقلالية عن السلطة المركزية , وقد أوردت الدراسة العديد من المخططات البيانية التي توضح بنية الهيئات المحلية وعلاقتها بالسلطة المركزية . وتخلص الدراسة في هذا الفصل إلى أن اللامركزية المتبعة في اليمن بوضعها الحالي ضعيفة الصلة بالمنظور الأكاديمي والإطار النظري الذي يحدد هويتها وانتمائها كما هو محدد في حقل العلوم السياسية , كما أنه لا علاقة لهذه اللامركزية بمفهوم الحكم الجيد لأنها تأتي في بيئة سياسية وقانونية تتسم : بغياب التوازن بين السلطات وضعف القضاء وغياب المسائلة والمحاسبة وغياب الثقافة السياسية التي تستمد دلالاتها من القيم الديمقراطية وعدم موائمة التشريعات المنظمة لها , وفوق ذلك كله أنها لم تأت في سياقها الطبيعي الممثل بالانتقال الديمقراطي . الفصل الثالث اللامركزية : متن الانتماء وحقل الاشتغال تشدد الدراسة في هذا الفصل على أن اللامركزية تنتمي إلى منظومة الحكم الديمقراطي في إطاره العام والى مفهوم الحكم الجيد في الإطار الخاص للديمقراطية وان الحقل الذي تعمل فيه اللامركزية هو فضائها الاجتماعي بكل جوانبه السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية , وان اللامركزية إذا لم تقم بهذا الدور بالفعالية التي تحقق الغاية منها فإنها تخرج عن إطار الديمقراطية والحكم الجيد , وتحاول الدراسة إسقاط مفهوم الحكم الجيد على واقع اللامركزية في الجمهورية اليمنية من خلال دراسة العديد من المؤشرات ذات العلاقة . يبدأ هذا الفصل بإيراد خصائص الحكم السيئ ( في مقابل الحكم الجيد ) وتتركز أهم خصائص الحكم السيئ في ما يلي : - الحكم الذي يفشل في الفصل الواضح والصريح بين المصالح العامة والمصالح الخاصة وبين المال العام والمال الخاص ويتجه بشكل دائم إلى استخدام الموارد العامة واستغلالها لصالح مصالح خاصة - الحكم الذي ينقصه الإطار القانوني سيادة القانون وتطبيقه على الجميع دون استثناء - الحكم الذي يصاحبه عدد كبير من المعوقات القانونية والإجرائية أمام الاستثمار الإنتاجي الأمر الذي يدفع نحو أنشطة الربح ألريعي والمضاربات - الحكم الذي يتسم بهدر الموارد المتاحة وسوء استخدامها - الحكم الذي يقوم على قاعدة ضيقة أو مغلقة وغير شفافة للمعلومات وعمليات وضع السياسات العامة وصنع القرار - الحكم الذي ينتشر فيه الفساد واليات الفساد وثقافة الفساد والقيم التي تتسامح مع الفساد - الحكم الذي تهتز فيه شرعية الحاكم وتضعف ثقة المواطنين به الأمر الذي يدفع إلى انتشار القمع ومصادرة الحريات وانتهاك حقوق الإنسان وسيادة التسلط وفي مقابل الحكم السيئ يأتي الحكم الجيد الذي تتلازم فيه الديمقراطية والتنمية الإنسانية تلازما تاما وبالتالي فان الحكم الجيد تتضافر فيه الإجراءات التنظيمية الديمقراطية ( اللامركزية ) والفنية ( دوريات الشرعية ) والمؤسسات الديمقراطية ( الهيئات التشريعية والقضاء ) والقيم الروحية لتلك المؤسسات ( الرقابة والمسائلة والمحاسبة والنزاهة والشفافية ..... ) مع السياسة الاقتصادية الفعالة التي تكفل العدالة والمساواة وخضوع المجتمع لسيادة القانون . كل ذلك ضاعف من أهمية اللامركزية كإجراء ومعيار تتركز مقاصده في مفهومي المشاركة والتمكين فاللامركزية آلية هامة لتوسيع دائرة المشاركة الشعبية ( التي هي جوهر الديمقراطية ) والتي تستدعي بدورها الرقابة والمسائلة والمحاسبة وتعزيز مفاهيم وقيم حقوق الإنسان وسيادة القانون وتشجيع مؤسسات المجتمع المدني ومحاربة الفساد وتحقيق التنمية الاجتماعية . كما إن التمكين الذي يعني رفع مستوى قدرات المواطنين في إدارة شئونهم وخياراتهم هو جوهر التنمية الإنسانية التي تتجسد في القضاء على الفقر والبطالة ورفع مستوى الخدمات الأساسية من تعليم وصحة .. وذلك لا يمكن أن يتحقق إلا من خلال إدارة فعالة على المستوى الوطني تقوم على التعاون الفعال بين الدولة والسوق والمجتمع المدني ومن خلال تطبيق معايير الحكم الجيد ( الرشيد ) ومؤشراته على الواقع اليمني تصل الدراسة إلى أن اليمن تعد من بلدان الديمقراطية المتعثرة , وان اليمن خلال الفترة من 1990م وحتى 2010م لم تعرف الانتقال الديمقراطي ( الذي يعني مرور السلطة والمجتمع بتحولات تراكمية عقلانية تقوم على الانفتاح المتزايد على المجتمع والقوى الفاعلة فيه والمطالب الأساسية المتصلة بالديمقراطية وحقوق الإنسان والاقتصاد والدعوة إلى المشاركة والتخلي عن احتكار السلطة وما يصاحب ذلك من نقاش وحوار عام وتفاوض وتوافق يتيح للإرادات والطاقات الاجتماعية المختلفة الانطلاق والتعبير عن نفسها الأمر الذي يفضي إلى حركة سياسية واجتماعية تغير بنية السلطة والمجتمع وكل تلك التحركات تؤدي إلى حدوث التجذر الديمقراطي في بنية السلطة والمجتمع ) وإن الذي حدث في اليمن هو الانتقال إلى الديمقراطية مباشرة وليس الانتقال الديمقراطي , وان هذا الانتقال إلى الديمقراطية تم في صباح يوم 22 مايو 1990م بالإعلان الرسمي بالتحول من الأحادية إلى التعددية من قبل السلطة الحاكمة في ذلك الوقت , وان ذلك الانتقال كان عبارة عن انتقال جبري براجماتي فرضته حسابات محلية تجسدت في ( أزمة الشرعية والتنمية ) وحسابات عالمية تجسدت في ( تغير موازين القوى الدولية ) وقد توصلت الدراسة إلى هذه النتيجة من خلال دراسة المؤشرات التالية : 1- إدارة ونوعية الحكم : يصف هذا المؤشر الأسلوب الذي اتخذته السلطة في إدارة النظام السياسي والذي تمثل في : - هيمنة السلطة التنفيذية على كل شئون الحكم واختلال التوازن بين السلطات الثلاث - تركز السلطة التنفيذية في يد رئيس الجمهورية - إفراغ المؤسسة التشريعية من مضمونها - إضعاف الأحزاب السياسية ومؤسسات المجتمع المدني - تضييق مساحة الحرية والحريات - غياب مبدأ المسائلة والمحاسبة - ضعف سيادة القانون - ضعف السلطة القضائية - غياب التداول السلمي للسلطة 2- مؤشر المسائلة والمحاسبة ومكافحة الفساد : تصل الدراسة إلى أن المسائلة والمحاسبة ومكافحة الفساد غائبة للأسباب التالية : - احتكار السلطة وتركزها بيد رئيس السلطة التنفيذية المهيمنة على السلطة التشريعية وتعيين مجلس الشورى من قبل رئيس الجمهورية افقد السلطة التشريعية بجناحيها القدرة على القيام بوظيفة المسائلة والمحاسبة ومكافحة الفساد - ضعف السلطة القضائية ومحدودية تواجدها - عدم دقة ووضوح القوانين المرتبطة بالمسائلة والمحاسبة ومكافحة الفساد - ضعف الأجهزة والمؤسسات المعنية بالمسائلة والمحاسبة ومكافحة الفساد ( الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة , نيابة الأموال العامة , الهيئة الوطنية العليا لمكافحة الفساد ) والتحكم في مواردها وتوجيهها من قبل السلطة التنفيذية وافتقارها للعديد من الأسس الدستورية - غياب الشفافية في مختلف المؤسسات المعنية بالمسائلة والمحاسبة ومكافحة الفساد 3- المساواة , الفعالية , وحسن الاستجابة , التمكين , والتوازن الجندري : تستعرض الدراسة هذه القضايا المترابطة والتي يستدعي بعضها بعضا من خلال إيراد مجموعة من المؤشرات الواردة في التقارير الدولية ( التي ترسم في مجموعها صورة قاتمة لمعدلات الفقر المرتفعة وانخفاض مستوى الرعاية الصحية وتدني الأوضاع المعيشية للمواطنين وارتفاع معدل البطالة والأمية وتدني مستوى البنى التحتية في المدن والأرياف والفجوات الواسعة بين مشاركة المرأة في التعليم والوظائف العامة بمختلف مستوياتها ودرجة استفادتها من شبكات الأمان الاجتماعي مقارنة بالرجل وعدم نجاح جميع السياسات المتخذة من قبل الدولة في إدارة تلك القضايا وغيرها . كل تلك المؤشرات التي أوردتها الدراسة في العديد من الجداول التفصيلية تعكس بجلاء غياب المساواة وغياب الفعالية في السياسات والمؤسسات وتدني مستوى الاستجابة لمتطلبات التنمية البشرية والعجز عن رفع مستوى قدرات المواطنين لتمكينهم من إدارة شئونهم وعدم رفع مستوى تحسين أوضاع المرأة ومشاركتها في الحياة العامة . وخلاصة هذا المؤشر هي غياب التنمية البشرية الأمر الذي يعني تدني درجة الالتزام بالديمقراطية باعتبار أن التنمية البشرية تنمية ديمقراطية هدفها بناء نظام اجتماعي عادل 4- مؤشر الانتخابات وتمثيل الإدارة ( المواطنة السياسية ) : تؤكد الدراسة على إن الانتخابات باعتبارها الممارسة العملية الأبرز في النظام الديمقراطي بمختلف المستويات لا يمكن لها أن تكون ديمقراطية إلا إذا اتسمت بثلاث سمات رئيسية هي : - أن تكون فعالة : بأن تعكس رغبة الناخبين بشكل واضح وان ترفع من مستوى وعيهم - أن تكون حرة : بأن تمارس دون أي ضغوط وان تستند على مبدأ التنافس ومبدا حكم القانون - أن تكون نزيهة : بأن تقوم على نظام انتخابي عادل وفعال وان تتم بشكل دوري وشفاف وان يلتزم القائمون عليها بالحياد التام وترى الدراسة أن عملية الانتخابات تفتقر إلى السمات الثلاث (وذلك ما أكدته بعثة الاتحاد الأوروبي لمراقبة الانتخابات الرئاسية في العام 2006م كما تذكر الدراسة ) للأسباب التالية : - أن كافة العمليات الانتخابية السابقة لم يترتب عليها حدوث أي تغير ايجابي ملموس في حياة المواطنين لتحقيق مقاصد الحكم الديمقراطي العليا في توفير الحياة الحرة الكريمة - هذه الخلافات الحادة بين السلطة والمعارضة حول العملية الانتخابية برمتها – النظام الانتخابي واللجنة المشرفة على الانتخابات وسجلات الناخبين - هذا الكم الكبير للقوانين المنظمة للعملية الانتخابية ابتداءا من القانون رقم 41 لسنة 1992م وتعديلاته بالقانون رقم 42 لسنة 1992م واستبداله بالقانون رقم 27 لسنة 1996م وتعديلاته بالقانون رقم 27 لسنة 1999م وبالقانون رقم 41 لسنة 1999م واستبدال جميع تلك القوانين وتعديلاتها بالقانون رقم 13 لسنة 2001م وكل تلك القوانين وتعديلاتها تفصلها فجوة واسعة عن جوهر الديمقراطية علاوة على الخروقات والتجاوزات لتلك القوانين حسب الدراسة - إن العملية الانتخابية لم تؤد إلى التداول السلمي للسلطة حتى ألان - أن العمليات الانتخابية السابقة أدت إلى فقدان الجماهير للثقة بالأحزاب السياسية وبالعملية الديمقراطية برمتها مما أدى إلى العزوف عن المشاركة الفاعلة في العملية السياسية الفصل الرابع الهيئات المحلية المنتخبة ترى الدراسة أن الهيئات المحلية المنتخبة جاءت في إطار سياسي عام يتسم ب : 1- اتساع الفجوة بين جوهر الديمقراطية والتشريعات الوطنية من ناحية وبين الاثنين والممارسة العملية 2- إفراغ المؤسسات السياسية من مضمونها وفعاليتها ودورها 3- إضعاف الأحزاب السياسية ومؤسسات المجتمع المدني 4- تحول الانتخابات إلى هدف بحد ذاتها لإعادة إنتاج شرعية السلطة القائمة وهذا الإطار السياسي العام أدى بدوره إلى : - أزمة مشاركة : عبرت عنها حروب صعده و الحراك الجنوبي ...الخ - أزمة تنمية : عبر عنها تدني مؤشرات التنمية الإنسانية وقد خلصت الدراسة في هذا الباب إلى النتائج التالية : 1- إن الهيئات المحلية المنتخبة لم تعكس إرادة الناخبين : بسبب عدم ملائمة النظام الانتخابي للبنية الاجتماعية التقليدية التي تعيد إنتاج التراتب الاجتماعي التقليدي القائم وذلك ما يعكسه ( على سبيل المثال ) انخفاض عدد المرشحات والفائزات من النساء بالرغم من ارتفاع عدد الناخبات ووصولهن إلى 42.20% من عدد الناخبين في الانتخابات الرئاسية والمحلية في 2006م فكان عدد الفائزات في الهيئات المحلية 38 امرأة في مقابل 7000 رجل 2- عجز الهيئات المحلية المنتخبة عن صناعة القرار : لان المنظومة القانونية : الدستور وقانون السلطة المحلية ولائحته التنفيذية المنظمة للسلطة المحلية قد جعلت الهيئات المحلية تحت السيطرة الكاملة للسلطة التنفيذية - فالمادة (146) من الدستور تجعل المحافظين محاسبين ومسئولين مباشرة أمام رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء وقراراتهما ملزمة في جميع الأحوال - والمادة رقم ( 150 ) من قانون السلطة المحلية تعطي رئيس الجمهورية الحق في حل المجالس المحلية إذا اقتضت المصلحة العامة ( دون تحديد المصلحة العامة الموجبة لذلك ) - وجميع أعمال وقرارات وتوصيات وخطط وموازنات المجالس المحلية لا تتم إلا بعد الموافقة عليها من السلطة المركزية ( الأمر الذي يعد مصادرة صريحة لصناعة القرار من الهيئات المحلية ) 3- إن الهيئات المحلية المنتخبة تنقصها الكثير من الإمكانات البشرية والمادية والمؤسسية والثقافة السياسية والرؤية الإستراتيجية والتشريعية وغيرها 4- إن الهيئات المحلية تواجه تحديات كبيرة ( في الوقت الذي تعاني فيه من معوقات كبيرة أيضا) أهمها النمو السكاني والأمية وتدني البنى التحتية والخدمات ومحدودية الموارد المالية وغياب البيئة الاستثمارية المشجعة للاستثمار والإنتاج وقد عززت الدراسة كل ذلك بالعديد من الجداول والبيانات التي تدعم صحة استنتاجاتها الفصل الخامس اللامركزية قوة احتجاج / اقتراح تؤكد الدراسة في هذا الفصل على أن تعدد الأطروحات والمطالب السياسية المنادية باللامركزية الإقليمية سواءا كانت منفردة أو مجتمعة أو تلك المطالب الناتجة عن حوار القوى السياسية خاصة عند الأزمات الحرجة ( قبيل حرب صيف 1994م ) إنما كانت مؤشرا على : 1- أزمة مشاركة في صناعة القرار ( احتكار السلطة من قبل السلطة القائمة ) 2- أزمة إدارة ( تدني مستوى إدارة شئون الدولة والمجتمع من قبل السلطة القائمة ) 3- أزمة تنمية ( تدنى مستوى الأحوال المعيشية , وانتشار الفقر والبطالة وانهيار الأمن وضعف الخدمات والبنى التحتية ... ) وان كل تلك المطالب إنما كانت تؤدي وظيفتين رئيسيتين : الأولى : وظيفة الاحتجاج كما عبر عنها الحراك الجنوبي الذي تجاوزت مطالبه حدود اللامركزية والفيدرالية إلى المطالبة بالانفصال وعودة الأمور إلى ما قبل 22 مايو 1990م تأريخ إعلان الوحدة اليمنية . الثانية : وظيفة الاقتراح وقد تبدت هذه الوظيفة في مجموعة الأطروحات السياسية التي أعدتها الكثير من القوى السياسية لحل المشاكل التي تعاني منها اليمن . وتورد الدراسة أهم المشاريع والأطروحات السياسية المنادية باللامركزية كأحد المداخل الأساسية لحل الأزمة اليمنية من مختلف القوى السياسية البارزة على الساحة الوطنية وأهمها المبادرات التالية : أولا : حزب رابطة أبناء اليمن : إن أهم ما قدمه هذا الحزب كان : 1- مشروع القانون الأساسي للحكم المحلي في العام 1997م : وهو مشروع متكامل يقوم على تقسيم الجمهورية اليمنية إلى مخا ليف ( مقاطعات ) لها صلاحيات متعددة وشرطة وقضاء تديرها مجالس تنفيذية منتخبة , إلا أن هذا المشروع لم يفك الارتباط مع السلطة المركزية حيث نص المشروع على تعيين رئيس الوحدة الإدارية( المنتخب مسبقا من قبل المجلس التنفيذي للوحدة الإدارية ) من قبل السلطة المركزية . 2- وثيقة المشروع الوطني للإصلاح الشامل في اليمن عام 2004م : التي ترى أن سبب مشاكل اليمن هو نظام الدولة البسيطة وان الحل يكمن في الانتقال لنظام الدولة المركبة ( دون التصريح بالفيدرالية ) 4- المبادرة الصادرة في عام 2009م تحت عنوان : الوحدة لم تفشل بل نظام الدولة البسيطة وفيها تأكيد على ضرورة خيار الدولة المركبة وعلى أساس فيدرالي ثانيا : أحزاب اللقاء المشترك : واهم المشاريع المقدمة من أحزاب اللقاء المشترك تتمثل في : 1- مشروع الإصلاح السياسي الوطني الشامل في نوفمبر 2005م : والذي دعى إلى اعتماد اللامركزية الإدارية في أوسع صورها من خلال انتخاب المحافظين ومدراء المديريات ومنح السلطات المحلية كافة الصلاحيات المالية والإدارية والتخطيطية والتنفيذية والتوزيع العادل للثروة والسلطة وتخصيص الموارد المالية اللازمة للوحدات المحلية وتنظيم علاقتها بالسلطة المركزية . وهذا البرنامج يطالب بإدارة محلية مرنة تحقق مقاصد الحكم الديمقراطي 2- مشروع الرؤية الوطنية للإنقاذ في مايو 2009م : دعا هذا المشروع إلى تطوير شكل الدولة على قاعدة اللامركزية كضرورة لابد منها لضمان التوزيع العادل للسلطة والثروة ومنع الاستبداد واحتكار السلطة وتوريثها وتوسيع المشاركة السياسية وتلبية الاحتياجات التنموية والتحول الديمقراطي . وقد وضعت الرؤية أمام المتحاورين ثلاثة خيارات لتحقيق اللامركزية هي : - خيار الحكم المحلي واسع الصلاحيات - خيار الفيدرالية - خيار الحكم المحلي كما جاء في وثيقة العهد والاتفاق ثالثا : وثيقة العهد والاتفاق : جاءت هذه الوثيقة كثمرة جهد كبير لمختلف القوى السياسية لحل الصراع السياسي بين أجنحة الحكم قبل حرب صيف العام 1994م , وقد نادت الوثيقة بنظام الإدارة المحلية المرنة من خلال قيام مجالس محلية منتخبة تمتلك سلطة القرار الإداري والإشراف والمحاسبة والرقابة على أجهزة الحكم المحلي في الوحدات الإدارية رابعا : الرؤية الإستراتيجية الرسمية : عملا بمبدأ الحياد وعدم الانحياز تورد الدراسة الرؤية الإستراتيجية الرسمية التي تبنتها السلطة القائمة لتحقيق اللامركزية وفق تصورها والتي تقوم على قاعدة تحقيق حكم محلي قادر على تحقيق التنمية الوطنية الشاملة والمستمرة من خلال برنامج وطني للحكم المحلي يقوم على أربعة محاور : 1- التشريعات والسياسات 2- البنية المؤسسية 3- بناء القدرات 4- برامج ومشاريع التنمية المحلية وترى الدراسة أن الرؤية الرسمية تستجيب إلى حد كبير إلى جوهر الحكم الديمقراطي دون أن تصل إلى مستوى الحكم الجيد , كما أن مسالة تنفيذها بعيد على المستوى القريب والمتوسط إلا إذا توفرت القناعات والدعم اللازم , وانه إذا ما تم تنفيذها تحت ضغط المؤسسات الدولية المانحة على المستوى القريب فإنها ستكون متباعدة بين النص والطموح والممارسة , وبالتالي فان الرؤية الإستراتيجية الرسمية كمعيار تفتقر إلى الواقعية علاوة على إمكانية التنفيذ . الخاتمة والتوصيات انتهت الدراسة بوضع خاتمة ومجموعة من التوصيات التي تلخص النتائج التي توصلت إليها الدراسة من ناحية والخطوات الواجب إتباعها لتحقيق لامركزية تجسد الحكم الديمقراطي وتستجيب لمعايير الحكم الجيد ثانيا أما الخاتمة : فقد خلصت بعد تلخيص النتائج المتوصل إليها إلى صحة الفرضية التي قامت عليها الدراسة والتي تتمثل في أن اللامركزية الإقليمية القائمة في الجمهورية اليمنية كآلية متبعة لا تستجيب لمعايير الحكم الجيد وغير قادرة على تحقيق مقاصده العليا في الحكم , وان التدخل لبناء لامركزية إقليمية قادرة على الاستجابة لمعايير الحكم الجيد ومحققة لمقاصده يتطلب إصلاح بنيوي شامل على مستوى الدولة والمجتمع . أما التوصيات : فقد وضع الكاتب عددا من التوصيات العملية الهامة الواجب إتباعها لتحقيق اللامركزية الإقليمية المنشودة تجسدت في ما يلي : - تعديل التشريعات وإلغاء الازدواجية في ( الدستور والقوانين ) بما يحقق : التوازن بين السلطات , تجسيد مقاصد الحكم الجيد , ضبط مفهوم اللامركزية المطلوب إتباعه , النص الدستوري على استقلال المجالس المحلية وهيئاتها المنتخبة بحيث يتضمن السلطات القضائية المحلية , انتخاب السلطة المحلية بطريقة حرة ومباشرة بما في ذلك المحافظ ومدير المديرية , إلغاء النصوص التي تجيز لرئيس الجمهورية حل المجالس المحلية المنتخبة إلا بعد استفتاء الناخبين - تعديل المنظومة القانونية للسلطة المحلية في الشأن المالي - تعزيز مبدأ المحاسبة والمسائلة من خلال : إيجاد سلطة قضائية قوية ومستقلة , إلغاء الازدواجية القانونية المتعلقة بالمسائلة والمحاسبة بما يحقق مبدأ المساواة والمواطنة بحيث يخضع الجميع للمسائلة والمحاسبة ابتداءا برئيس الجمهورية ومن يأتي بعده تنازليا وهذا يتطلب إلغاء القانون رقم 6 لسنة 1995م بشان إجراءات اتهام ومحاكمة شاغلي وظائف السلطة العليا , تعديل قانون الذمة المالية رقم 20 لسنة 2006م وقانون إنشاء الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة رقم 39 لسنة 1992م بما يجسد مبدأ الشفافية في نشر المعلومات والاطلاع عليها , تعديل قانون مكافحة الفساد رقم 39 لسنة 2006م بما يجعله أكثر وضوحا ودقة ويوسع صلاحيات الهيئة ويزيل أي تعارض بينها وبين الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة والمجالس المحلية المنتخبة - العمل على إن تكون الانتخابات فعالة وحرة ونزيهة لتحقق مقاصد الديمقراطية والحكم الجيد من خلال : 1- تعديل قانون الانتخابات والية تشكيل اللجنة المشرفة على الانتخابات بما يستجيب لتلك المعايير 2- اعتماد نظام القائمة النسبية بدلا عن نظام الأغلبية الفردية 3- اعتماد نظام الكوتا الذي يرفع من مستوى مشاركة المرأة - تحقيق مبدأ الاستقلال المالي والإداري والتخطيط والتنفيذ والرقابة للمجالس المحلية عن السلطة المركزية - ضرورة بناء مهارات وقدرات المجالس المحلية المنتخبة في مختلف المجالات البشرية والمادية والمؤسسية وان اعتماد نظام القائمة النسبية مفيد جدا في هذا الإطار لأنه سوف يسمح بوصول كفاءات أكاديمية ومهنية نوعية في مجتمع تغلب عليه الأمية . تلك كانت قراءة عامة لدراسة هامة تثير الكثير من القضايا والمفاهيم والإشكاليات المتعلقة بموضوع اللامركزية الإقليمية وموقعها في منظومة الحكم الديمقراطي بشكل عام وموقعها في مفهوم الحكم الجيد ودلالتها عليه من الناحيتين النظرية كما وردت في حقل العلوم السياسية واللامركزية القائمة في الجمهورية اليمنية بإطارها التشريعي والقانوني أولا والممارسة العملية الميدانية ثانيا بما تنطوي عليه من اختلالات جوهرية على مستوى التنظيم والممارسة أخرجت العملية برمتها من حقل العلوم السياسية ونأت بها بعيدا عن مفهوم الحكم الجيد , الأمر الذي يستحق الدراسة والمناقشة والتصحيح محمد يحي الشعيبي 29/1/2012م نشر على ثلاث حلقات في صحيفة الوحدوي – العدد رقم ( 929 ) – الثلاثاء 10/1/2011م والعدد رقم ( 930 ) الثلاثاء 17/1/2012 والعدد رقم ( 931 ) الثلاثاء 24/1/2012م
